إصلاح الوظيفة العامة ممر إجباري لمكافحة الفساد… قانون العاملين الأساسي متهم بالافتقار إلى اشتراطات وضوابط التكليف والترقية والإسناد الوظيفي
ثورة اون لاين: قد يكون من الصعب فصل الحديث عن مكافحة الفساد ، والذهاب به بعيدا عن موضوع الوظيفة العامة ، ففي هذه الأخيرة تكمن حزمة المواجع التي جعلت عتبات القطاع العام ميدانا للارتكاب والممارسات السوداء التي تندرج تحت عنوان الفساد ، العنوان العريض الذي يحتضن فصول وفصول من التخريب والتقويض التنموي اقتصاديا واجتماعيا.
من هنا كان لابد من المواكبة الديناميكية والسير على التوازي في مهمة الإصلاح، على مساري اصلاح الوظيفة العامة من جهة ومكافحة الفساد بكل تشعباتها الرقابية والاحترازية والجزائية من جهة ثانية .
هذا ما باتت أروقة رسم القرار تعيه جيدا ويدلل على ذلك ما تم إقراره مؤخرا في مجلس الوزراء ،بعد طول نقاش ويتعلق بتشريع إحداث هيئة متخصصة بمكافحة الفساد وادارة التفتيش والرقابة وهيئة الكسب غير المشروع ،ونجد ان هذه المحاور الثلاثة ترتبط بنيويا و إجرائيا بموضوع الوظيفة العامة ،في جزء اكبر من الميدان الافتراضي لحراك هيكليات مكافحة الفساد والتفتيش والرقابة ومكافحة الكسب غير المشروع.
من هنا يمكن الاستنتاج ان ثمة مكملاً تشريعياً رابعاً للتشريعات الثلاثة التي تبلورت مسوداتها لدى السلطة التنفيذية ،والمشار اليها اعلاه ،وهذا المكمل هو ما يتعلق بقانون العاملين الحالي ،وهو القانون الغائم الذي ترك الكثير من التفاصيل الجوهرية ،وركز على مسائل هامشية ،ما أدى الى ظهور ركام من الخلل الاداري متأت من إدارة الموارد البشرية ،ومسائل ذات صلة بالترقية والتكليف والإسناد الوظيفي ،كما هي ذات صلة والتحفيز والأجور والعلاوات .
وفي هذا بعض القصور إذ يذهب بعض المراقبين الى انه لن يكون لهيئتي مكافحة الفساد والكسب غير المشروع وادارة الرقابة والتفتيش ،فعالية ذات اثر واضح ما لم يصر الى معالجة المسألة الأهم،
و القانون الاساسي للعاملين في الدولة ، الذي بدا فاقداً بشكل شبه كلي
لأي ضوابط تنظم عمليات إسناد الوظائف والتكليف بالمهام الإدارية المتقدمة ،ما رتب ضياع بوصلة توخي وضع الشخص المناسب في المكان المناسب ،بالتالي ستكون التشريعات معالجة ومكافحة حالات الفساد عبارة عن جهود تقتصر على معالجة النتائج دون معالجة الأسباب ،فالأسباب كما قلنا مخبأة في ثغرات قانون العاملين الحالي .
لذلك وبما أن مسودات تشريعات مكافحة الفساد وتنظيم اجراءات الرقابة والتفتيش وهيئة الكسب غير المشروع قد أنجزت ،يبقى موضوع الوظيفة العامة وضوابطها التشريعية العامة مهمة أصعب،لم يرشح بعد أخبار عن بدء التصدي لها ،إلا أشياء من قبيل النيات والتحضيرات ولجنة بدأت عملها متأخرة برئاسة وزير العمل ، وبشكل قد لا يسمح به عامل الزمن ،في ظل الحاجة الى المواكبة الفاعلة في إصلاح المنظومة التشريعية الإصلاحية على خط تطهير البلاد،وإسقاطات وممارسات شبح الفساد الأسود .
إصلاح الوظيفة العامة
ما ذهبنا اليه لايبدو بعيدا عما تبلور من رؤية لدى السلطة التنفيذية ،حيث يبدو ان ثمة ادراكاً لحقيقة ارتباط اصلاح الوظيفة العامة ، بمسار العمل على خط مكافحة الفساد وارساء منظومات رقابة وتفتيش عالية الفعالية .
فالدكتور وائل الحلقي رئيس مجلس الوزراء كان واضحا في التعبير عن هكذا رؤية عندما قرن مكافحة الفساد باعتماد منظومة إدارية كفوءة تزيد من الإنتاج وتقلل من الهدر في كل القطاعات ،وتفرز بين العامل الكفؤ والمقصر ، ومواكبة ذلك بنظام رواتب وأجور يعزز دور الكفاءات في بناء وتطوير المؤسسات ، الأمر الذي يعزز لثقافة عمل راقية تلغي كافة رواسب الثقافة السلبية في عمل مؤسسات الدولة ،لتحل محلها ثقافة بناءة منتجة تقوم على مبدأ سيادة القانون وخدمة المواطن وتكافؤ الفرص ،بين العاملين ، وإعطاء الأفضلية لريادة الكوادر والكفاءات الوطنية لبلوغ مستوى الجودة المطلوب في اداء المؤسسات وخدمة المواطن ،بأفضل مستوى .
ما يتحدث عنه السيد رئيس الحكومة يصب مباشرة في مضمار التشريعات الناظمة للوظيفة العامة ، وفي مقدمها بل وربما أهمها وصاحب النصيب الأكبر منها قانون العاملين الحالي .
بداية مكافحة الفساد
فمكافحة الفساد تبدأ من فساد الموظف الحكومي الذي يستغل موقعه ، لنصل الى الكسب غير المشروع الذي خص بهيئة مستقلة سيكون نطاق عملها متركزا على شاغلي الوظيفة العامة ، لنصل الى موضوع الرقابة والتفتيش ،الذي خص
في التشريعات الجديدة التي لم تنضج كليا بعد ، خص بإدارة مستقلة ،تحل محل دوائر الرقابة الداخلية في جهات القطاع العام ، وهي دوائر لم تثبت فعالية بدليل أن حجم الفساد اتخذ شكل متوالية هندسية وعددية صاعدة ، ولم تفلح لا دوائر الرقابة الداخلية ولاالهيئة المركزية للرقابة والتفتيش ،ولا الرقابة الاحترازية الوقائية المتمثلة بالجهاز المركزي للرقابة المالية ، لم تفلح كل هذه الجهات في كبح جماحه والحؤول دون أن يؤدي الفساد إلى الاستحواذ على ما نسبته أكثر من /30/ بالمئة من الناتج المحلي الاجمالي سنويا .
وبالعودة الى ما تحدث به رئيس الحكومة ، فهو يشير الى انه سيكون لكل موظف في الدولة ملف خاص بدءاً من كبار الموظفين في الدولة ،يتضمن هذا الملف تفاصيل عن الممتلكات العينية والمالية ، تكتب من قبل صاحب العلاقة وتوضع في ظرف خاص يمنع فتحه الا في حالة واحدة وهي حصول اشكال ما فتقوم اللجنة الخاصة بالكسب غير المشروع بفتح الملف أو المغلف للبحث والاحالة الى القضاء .
أما فيما يخص ادارة الرقابة والتفتيش فسيكون هناك مفتش عام في كل وزارة بدلا من مديرية الرقابة الداخلية ، وعندما يتم اكتشاف حالة فساد ما ترسل القضية الى هيئة مكافحة الفساد .
أي كما هو واضح من حديث رئيس الحكومة ، سوف تكون اجراءات مكافحة الفساد والرقابة ، والكسب غير المشروع ،متركزة على قاعدة الوظيفة العامة ، بالتالي يبدو من الملح فتح ملف الوظيفة العامة وأصول التكليف والاسناد الوظيفي ، والترقية والتحفيز ، وهذا كله غائب عن قانون العاملين الحالي ما يستوجب الاستدراك سريعا ،بتعديل هذا القانون .
ثغرات مربكة
لقد رشحت أخبار عن نيات أعقبتها تحضيرات لتعديل القانون الاساسي للعاملين في الدولة من منطلق ادراك حجم الثغرات الكبيرة التي يحفل بها القانون ،لجهة عدم لحظه ضوابط واضحة واشتراطات خاصة بأصول الترقية الوظيفية ….وقد كانت نتائج هذه الثغرات شديدة الوطأة والوقع على أداء المؤسسات العامة … فالموظف يقفز من مرتبة الى أخرى دونما ضوابط …بل بناء على ترشيحات واعتبارت غائبة عن النص التشريعي ،ما ترك آثار على نتائج عمل الموظف الذي تمت ترقيته دونما كفاءة ،وبالتالي على أداء المفصل الذي يديره ،كما على أداء الكادر الموظف بما في ذلك الموظفون الجديرين الذين تم سقفهم وتحديدهم ،بموظف أقل كفاءة يتولى مهمة الإدارة والإشراف عليهم ، هذا الى جانب ما يخلفه ذلك من حالة عدم انسجام وتوافق في بيئة العمل ، من جانب شعور من يستحق ولم يرق بالغبن ، ما سيجعله يقوم بردود فعل سلبية أقلها الاحجام عن الأداء الفعال الخلاق والاكتفاء بتأدية المطلوب منه على طريقة ( رفع العتب واخلاء المسؤولية ).
فالإشكالية تبدو هنا بالغة التعقيد ….لأننا بتنا أمام موظف تمت ترقيته دونما كفاءة ولا اشتراطات … وهذا سهًل طريق المحسوبيات عندما تتوفر لها البيئة المناسبة …
ومهد السبل أمام منظومة الفساد للدفع بمن يمثلها في أوساط القطاع العام .
ما نرمي إلى قوله
أن إصلاح القانون الناظم للعمالة والتعيين والترقية والتكليف هو بمثابة معالجة الأسباب في سياق مكافحة الفساد ، أما معالجة الفساد كمهمة فهي تركيز على النتائج وهي النتائج ذاتها التي أدت إليها الاسباب المشار اليها والقائمة في قصور القانون الأساسي .
وهنا نصل إلى السؤال حول الرؤى الأولية للحل وأي النصوص المطلوب تعديها ،
وأيها الأخرى المطلوب إضافتها إلى قانون العاملين ،كي يكون قانونا متوازيا وسليماً في منطلقه ومؤداه .
أما الجواب فيأتي على ألسنة خبراء يرون أن العودة في العودة إلى نصوص قانون الموظفين الأساسي حل جذري لما يعاني منه القانون الأساسي للعاملين في الدولة .
تشخيص
يعود الفضل في تنظيم العمل الاداري والوظيفي في سورية الى قانون الموظفين الأساسي رقم /35/لعام /1945/، فهو التشريع الأول الذي نظم الوظيفة العامة في الدولة وقد تكفلت نصوص ذلك القانون بالحد كثيرا من أشكال الفساد الإداري ،
اخطر انواع الفساد كونها نظمت تراتبية الارتقاء الوظيفي ،وأخضعتها لمبدأ الكفاءة والجدارة لكن في العام /1985/كانت نقطة التحول بصدور القانون رقم /1/تحت مسمى القانون الاساسي للعاملين في الدولة ، ثم عدل بقانون العاملين الأساسي رقم /50/للعام /2004/وهو القانون المعمول به حاليا ، ويتهم القانون الأخير من قبل خبراء بأنه سبب رئيس للفساد الاداري لأنه لم يوضح آلية الارتقاء الوظيفي وعدم اعتماده معايير الكفاءة والخبرة في التعيين وإسناد المهام والوظائف .
وهذا ما يؤكده الدكتور مهند نوح استاذ القانون في جامعة دمشق ل (الثورة ) الذي اعتبر أن القانون الحالي يعاني من عدم وضوح نواظم الارتقاء الوظيفي النوعي ، فمن المفروض أن الموظف الصغير المعين من الفئة الاولى كمعاون لرئيس شعبة أن يرتقي إلى رئيس شعبة ، ومن ثم معاون رئيس قسم ، فرئيس قسم ،ثم رئيس دائرة ، وبعدها مدير مركزي، وهكذا إلى أن يصل الى منصب مدير عام .
أما ما يحكم هذا الارتقاء فهو كفاءة الموظف بالدرجة الاولى لكن الدكتور نوح يشير هنا الى ان قانون العاملين الحالي ليس خاليا تماما من الآليات التي يمكن ان تحكم هكذا موضوع …. لكنها آليات وضوابط غير واضحة كما يجب ، إذ نصت أحكام القانون الخاصة بهذا الشأن على مسألة إسناد الوظائف المرتكزة إلى توصيف النظام الداخلي في أي إدارة للوظائف الموجودة فيها ، بحيث تسند الوظائف الشاغرة لمن تنطبق عليهم شروط هذه الوظائف ،أي ان القانون اعتمد نظام الجدارة لكن بشكل غير واضح .
ويلفت نوح الى ان التكليف حل محل الاسناد الذي كان منصوصا عليه في القانون السابق …موضحا ان تكليف موظف ما بوظيفة مدير مركزي يعني قانونيا اعطاء الوظيفة لموظف لاتتوافر فيه هذه الشروط المطلوبة ، ريثما يتم ايجاد من تتوافر فيه هذه الشروط ،وتم تفسير الاسناد بشكل واسع على اساس مؤسسة العهدة المنصوص عليها في قانون العاملين الحالي ،والتي تعني انه في حال غياب صاحب الوظيفة لاي سبب كان يمكن اسناد اختصاصاتها الى أي عامل اخر ضمن الادارة شريطة ان تتوافر فيه شروط تناسب هذه الوظيفة ،وفي حال عدم وجود من تتوفرفيه الشروط يتم تكليف موظف مؤقت ريثما يتم تأمين البديل المناسب ،وبالتالي التكليف هنا مخالف للقانون لعدم توافر شروط العهدة المنصوص عليها في القانون .
ويلفت نوح الى ان اجراءات الاسناد ومعاييره غير موجودة في القانون الحالي.
تحفيز عشوائي
على المقلب الآخر لا يمكن تجاهل العامل المادي في قضايا الفساد والدفع باتجاه مفازات الارتكاب والتلاعب والدخول في مسارات غير مشروعة .
فأبرز الثغرات التي اعترت القانون رقم /1/ للعام 1985/،وكذلك القانون المعمول به حاليا القانون رقم /50/للعام /2004/هو أن الموظف الذي يعمل كثيرا لايتقاضى مقابل عمله أجرا
مناسبا ،بل يتساوى في الأجر مع من يعمل أقل منه،لأنه محكوم بالفئة والترفيع الدوري كل سنتين ،وهذا مايؤكده د.نوح لافتا الى ان عوامل التحفيز المادي الاخرى كالمكافآت وغيرها محدودة جدا في قانون العاملين ، وبالتالي لايمكن التمييز بين من يعمل ومن لا يعمل من ناحية الدخل المادي .. ويرحج د.نوح هنا ان المشرع خشي من ممارسة السلطة التقديرية في هذا الأمر ،بمعنى ان اعطاء الصلاحية للمدير العام ليحدد أجور العمال حسب عملهم قد يفتح باب المحسوبيات وما يتبع ذلك من فساد مالي وإداري .
إشكالية كرسي
لقد تجلى الخلل في ضوابط الترقية والإسناد الوظيفي أو التكليف كما نص عليه قانون العاملين الاساسي ،تجلى أكثر في موقع مدير عام في مؤسساتنا وجهاتنا العامة …فالمدير العام
«آمر صرف» ومحرك رئيس لكتلة موارد بشرية ومادية كبيرة « على نظافته وكفاءته يتوقف فشل مؤسسة أو نجاحها ،وكم هي الشواهد القائمة في هذا المجال .
فالآليات التي يعين بها المديرون العامون تشير الى خلل في مأسسة إداراتنا كما يرى المختصون ..وأن لدينا مشكله في كيفية الترقية الوظيفية ،فالقانون رسم طريقا واحدا ولم يبين تفاصيله ،أو يتم ذلك من خلال الاسناد دون ان تكون هناك معايير محددة وفق ما ادلى به الباحث عبد الرحمن تيشوري ل«الثورة» والذي يطالب بإصلاح الإدارات والمديرين من خلال ضبط آليات وصول الشخص المناسب الى المكان المناسب وبأدوات شفافه واضحة يجري تضمينها في نصوص تشريعيه .
مكافحة أهليه
كل ماسبق يشير الى ارتباط اصلاح الوظيفة العامة وبللورة ضوابط الترقية والاسناد،ثم التحفيز المالي ومنح الاجور حسب الكفاءة والجهد ،ارتباط ذلك بما يجري العمل عليه وسيصدر بقانون ربما قريبا ويتعلق بهيئة مكافحة الفساد ،وهيئة الكسب غير المشروع ،ثم ادارة الرقابة والتفتيش .
ويبدو ان العمل على خط مكافحة الفساد والرقابة ،ومكافحة الكسب غير المشروع يسير بشكل يسبق العمل على اصلاح قانون العاملين … الذي مازال في طور لجنة تعمل تحت مظلة وزارة الشؤون الاجتماعية والعمل ،ومازالت اللجنة في بداية عملها ،لابد من المواكبة بين المسارين .
وسنختم بمقترح خرج به أحد الخبراء من الاعضاء الذين عملوا في اطار لجنة قانون هيئة مكافحة الفساد …والمقترح يتمحور حول تأسيس جمعية اهلية على مستوى القطر يكون مركزها دمشق ،ويحق لها إحداث فروع في باقي المناطق والمحافظات تكون غايتها نشر وتعزيز ثقافة النزاهة والشفافية ،وهي خطوة في اتجاه التأسيس لثقافة مكافحة الفساد بكل أشكاله والعمل على إظهار حقيقة الفساد كحالة مرضية والسعي لكشف مرتكبيها بما يحقق أعلى درجة مشاركة للمواطن في هذه العملية .
تحقيق نهى علي
عن الثورة